...Из истории Банка России

Банковское законодательство

В первой половине 80-х гг. в России начался новый этап формирования банковского законодательства. Как и предыдущий (1), он относится ко времени очередного экономического кризиса (1882 года). Последний, так же как и кризис 1873 г., выявил болевые точки в функционировании кредитной системы страны. С целью их ликвидации был издан ряд законов. Среди них наиболее значимыми были законодательные акты, касавшиеся коммерческих банков. Необходимость совершенствования законодательного регулирования деятельности банков этого типа была вызвана возрастанием их роли в развитии экономики страны.

Кризис 1882 г. являлся составной частью мирового экономического кризиса. На Западе он разразился в середине 1882 г. вслед за непродолжительным оживлением экономики после мирового экономического кризиса 1873 года.

В России промышленное затишье после кризиса 1873 г. было прервано русско-турецкой войной (1877-1878 гг.). С одной стороны, война привела в расстройство финансовую сферу, с другой -способствовала оживлению промышленности, особенно тех ее отраслей, которые были связаны с военными поставками. Благоприятная военная конъюнктура и хорошие урожаи 1878-1879 гг. создали условия для роста производства. Дивиденды некоторых предприятий хлопчатобумажной промышленности достигали в 1879-1880 гг. 40-70% (2).

Особенно ярко предкризисное оживление проявилось в феврале 1878 года. По словам одного из самых известных российских экономистов того времени В.П. Безобразова, Нижегородская ярмарка 1878 г. разыгралась необыкновенно блистательно во всех отношениях... Сбыт всех товаров был необыкновенно бойкий; почти по всем отраслям спрос превышал предложение... Необыкновенное усиление производства на всех прежних фабриках и заводах и расширение новых достигли своего апогея в середине 1879 г., и он (апогей) продолжался до 1880 г. ...Это усиление было таково, что хлопчатобумажная промышленность, всего более подвергавшаяся промышленному возбуждению этой эпохи, расширилась на 900 тыс... прядильных веретен. Это расширение... дает понятие о том необыкновенном полете, который приняла вся наша промышленность в эту эпоху, хотя хлопчатобумажное дело превзошло в этом отношении все прочие (3).

Пик промышленного грюндерства, роста производства и торговли пришелся на 1879-1881 годы. Но резкое снижение урожайности в начале 80-х гг., сокращение железнодорожного строительства и мировой экономический кризис прервали кратковременное оживление российской экономики. Упадок производства, начавшийся в отдельных отраслях промышленности, в 1883 г. охватил все важнейшие производства. За четыре года выпуск продукции сократился в среднем на 15,2% (4). Оживление сменилось кризисом перепроизводства, сопровождавшимся массовой безработицей и снижением уровня потребления сельскохозяйственной продукции. Положение усугублялось тем, что промышленный кризис протекал на фоне мирового аграрного кризиса, который привел к падению закупочных цен на зерно, огромному скоплению нереализованных запасов хлеба, сокращению посевных площадей, разорению многих помещичьих и крестьянских хозяйств.

Промышленный и сельскохозяйственный кризисы сопровождались финансовым расстройством, явившимся следствием русско-турецкой войны. По Сан-Стефанскому мирному договору 1878 г. убытки России были определены в 1,4 млрд. рублей. За 1877-1881 гг. военные расходы, включая финансирование боевых действий в Туркестане, составили 1113,5 млн. рублей. Государственный долг (включая неразменные кредитные билеты) достиг на 1 января 1881 г. 6 млрд. рублей. В 1881 г. оплата долговых обязательств потребовала от казны 239,9 млн. руб., что составляло более 34% всех государственных доходов (5).

В 1880 г. экспорт из России сократился на 129 млн. рублей. Вплоть до 1887 г. объем экспорта не достигал уровня 1879 года. Импорт начал уменьшаться в 1883 г. и, сократившись по сравнению с 1882 г. на 180 млн. руб. (31,9%), достиг в 1888 г. минимального значения. Обороты внутренней торговли уменьшились в 1881-1886 гг. на 62 млн. руб. (25%) (6).

В результате, несмотря на огромные займы, дефицит бюджета за 1876-1880 гг. составил 334,4 млн. рублей (7). Заграничные рынки были перенасыщены русскими ценными бумагами. Цены на них падали, что порождало биржевую спекуляцию и наносило ущерб международному кредиту России.

Состояние кредитной системы России в годы промышленного и аграрного кризисов можно охарактеризовать как застой. Еще с середины 70-х гг. начало сокращаться общее количество коммерческих банков всех видов. В 80-е гг. сумма вкладов и текущих счетов в банках этого типа (8) осталась без изменений. Пассивы по всей системе коммерческих банков увеличивались в основном за счет собственных капиталов акционерных банков, а в Государственном банке за счет средств Казначейства. Кроме того, в банках возросли остатки собственных ценных бумаг. В составе активных операций банков в этот период снижался удельный вес кредитования хозяйства и росла доля операций с государственными ценными бумагами - железнодорожными и ипотечными (9).

Для развития акционерных банков 80-е гг. XIX в. были крайне неблагоприятным временем. В 1874-1880 гг. их количество сократилось с 39 до 33. Оборотный капитал этих банков уменьшился со 106 до 88 млн. руб., вклады и текущие счета - с 299 до 207 млн. руб., вексельный портфель - с 224 до 140 млн. руб., ссуды под процентные бумаги и товары - со 131 до 115 млн. рублей. Утраченные акционерными банками 92 млн. руб. (31%) вкладов и средств с текущих счетов перетекли в общества взаимного кредита и городские общественные банки. С 1875 г. по 1881 г. капиталы этих видов коммерческих банков возросли с 43 до 57 млн. руб., а вклады и текущие счета увеличились с 226 до 319 млн. рублей. Соответственно объем их учетно-ссудных операций и операций с ценными бумагами вырос с 265 до 364 млн. рублей (10).

Банкротства в конце 70-х - начале 80-х гг. XIX в. достаточно крупных акционерных коммерческих банков и тяжелое положение целого ряда мелких были вызваны не только общеэкономическими причинами - экономическим кризисом и застоем в кредитной системе, но и неправильным ведением банками кредитных операций, что делало банковские риски очень высокими. Современники причиной крахов и затруднений считали связь банка благодаря личной унии с крупной фирмой... запутавшейся в делах (11). Так, крах Кронштадтского коммерческого банка произошел вследствие чрезвычайных кредитов, оказанных им под векселя поставщиков интендантства в русско-турецкую войну князя Д.Д. Оболенского и купца В.К. Шенбека (члена правления банка), а также вследствие финансирования Общества Боровичской железной дороги. Банкротство Ревельского коммерческого банка было вызвано его иммобилизацией в делах председателя правления банка графа Унгерн-Штернберга (12).

Банкротства в начале 80-х гг. XIX в. городских общественных банков были связаны как с рискованными операциями, так и с кредитованием преимущественно наиболее влиятельных в городе лиц, от которых во время выборов зависело замещение должностей в совете банка.

По типу городские общественные банки были депозитными банками. Эти банки учреждались при городских думах и находились под их контролем. Они обслуживали средних и мелких предпринимателей. На Западе такие банки назывались муниципальными. Капитал городских общественных банков формировался из общественных средств, пожертвований и взносов частных лиц. Надзор за деятельностью городских общественных банков и их опеку осуществляло Министерство внутренних дел.

Первый типовой устав для городских общественных банков - нормальное Положение о городских общественных банках - был утвержден в 1857 году. Второй, расширивший сословный состав клиентов этих банков, в 1862 году.

Ссылаясь на опыт западных стран, министр финансов Н.Х. Бунге в сентябре 1880 г. писал в своей записке: Признавая, что государство обязано являться на помощь предприятиям, имеющим государственное значение, и что в России такие случаи должны представляться чаще, чем в Западной Европе, нельзя не признать, однако, явлением анормальным, что частные лица и акционерные общества обращаются за ссудами и пособиями к правительству в то время, когда у нас существует много частных банков (15).

Во всеподданнейшем докладе от 3 сентября 1882 г., который в основном был посвящен банковской политике, министр финансов предложил отменить ограничения закона от 31 мая 1872 г., касающиеся открытия новых акционерных банков, и установить надлежащий правительственный надзор за функционированием городских общественных банков (16).

В конце сентября 1882 г. Н.Х. Бунге внес в Государственный совет представление о пересмотре нормального Положения о городских общественных банках. Основными недостатками Положения 1862 г. министр считал следующие. Во-первых, отсутствие четкого определения степени материальной ответственности по обязательствам банков, возложенной на городские думы. Во-вторых, отсутствие запрета состоять в совете банка лицам, занимающим должности в органах городского самоуправления, а также связанных между собой или близкими родством, или общим участием в коммерческих делах. В-третьих, поручение надзора за деятельностью банков городским думам, что на практике чрезвычайно затрудняло выявление и пресечение злоупотреблений в тех случаях, когда в них были замешаны лица из органов самоуправления, имеющие деловые отношения с банком (17).

В октябре 1882 года министр финансов направил в Государственный совет представление о внесении изменений в банковский закон 1872 года. В нем он подчеркнул положительное значение закона, прекратившего учредительскую спекуляцию, но подчеркнул, что в результате его действия вместе с прекращением ажиотажа и спекуляции банковыми акциями наступил период застоя. В представлении министр финансов указывал, что введенные в России ограничения являлись временной мерой. Они были вызваны чрезвычайными обстоятельствами, а между тем, по мнению Н.Х. Бунге, увеличение количества кредитных учреждений и развитие их операций имеет огромное значение для народного хозяйства: Правильно устроенные банки составляют могущественное средство для накопления сбережений и для обращения их на пользу земледелия, промышленности и торговли... Поэтому везде, где развивалось банковое дело на сколько-нибудь правильных началах, страна сбрасывала с себя зависимость от иностранных капиталов, ее денежный рынок становился источником для покрытия внутренних займов и для выполнения больших общеполезных мероприятий (18). Но при этом министр финансов подчеркивал, что кредитные учреждения должны быть доступны для населения, а деньги вкладчиков застрахованы от нерационального употребления. Надзор за выполнением банками установленных правил, по мнению Н.Х. Бунге, целесообразнее было осуществлять не в форме непосредственного участия в управлении официальных лиц, а путем проведения правительственных ревизий (19).

В апреле 1883 г. Александру III были представлены на утверждение мнения Государственного совета Об изменении и дополнении существующих ныне правил относительно открытия новых акционерных коммерческих банков и Об изменении и дополнении нормального Положения о городских общественных банках.

Мнение Государственного совета Об изменении и дополнении существующих ныне правил относительно открытия новых акционерных коммерческих банков было высочайше утверждено 5 апреля 1883 года. В соответствии с этим законом были сняты ограничения на учреждение банков этого вида, но вводились более жесткие нормативы их деятельности.

Волна банкротств коммерческих банков, прокатившаяся по стране, поставила вопрос о мерах по их предупреждению и о процедуре банкротства. До того в уставах отдельных банков отсутствовали положения, определявшие порядок ликвидации. В соответствии с российским акционерным законодательством в случае закрытия компании правление оной должно было приступить к ликвидации ее дел по порядку, принятому вообще в коммерческих домах (20). То есть ликвидация дел коммерческих банков проходила на основе Устава торгового в порядке торговой несостоятельности. Процедура эта была очень длительной, что создавало значительные трудности для кредиторов, которые долго не могли вернуть свои деньги. Для Министерства финансов своевременное закрытие проблемных банков (закрытие без объявления банкротства) означало экономию средств, которые пришлось бы затратить на их поддержание или санацию в случае банкротства. В связи с этим 22 мая 1884 г. император утвердил Правила о порядке ликвидации дел частных и общественных установлений краткосрочного кредита.

В соответствии с законом 1883 г. были изменены нормативы деятельности и размеры резервных требований для акционерных коммерческих банков. Изменился порядок формирования уставного капитала банка. Часть уставного капитала, которая вносилась при открытии подписки на акции банка, была увеличена до 50%, а срок внесения средств в полном объеме сокращался до 6 месяцев (21) (ст. 2).

В то время английское акционерное законодательство предусматривало следующий порядок формирования уставного капитала. До того, как проект об учреждении компании представлялся в парламент, необходимо было собрать по подписке три четверти капитала, причем 10% этой суммы следовало внести в Казначейство в виде залога.

Во Франции в качестве залога вносилось 75% капитала, но только в том случае, если учредители акционерной компании не могли собрать всего уставного капитала и объявляли, что намерены это сделать после того, как получат разрешение правительства на учреждение компании.

В Голландии учреждение акционерной компании разрешалось только после того, как учредители собрали не менее 20% уставного капитала (22).

В целях обеспечения надежности, ликвидности и платежеспособности, защиты интересов акционеров и вкладчиков банков были изменены такие обязательные нормативы, как минимальное количество учредителей акционерного коммерческого банка, соотношение собственных и привлеченных средств и максимальный размер кредита, предоставляемого банком отдельному клиенту:

-количество учредителей не могло быть менее 5 (ст. 1).

В западноевропейских странах количество акционеров компании не могло быть менее 7;

-сумма обязательств банка не должна была превышать сумму его уставного и запасного капиталов более чем в 5 раз (ст. 4);

-кредит, предоставляемый отдельному клиенту банка, не должен был превышать 10% основного капитала (ст. 6).

Для акционерных коммерческих банков были установлены следующие размеры обязательных резервных требований.

В два раза был увеличен минимальный кассовый резерв: наличность в кассе банка вместе с суммами, помещенными им на текущий счет в Государственном банке, не должна была составлять менее 10% суммы обязательств банка (ст. 3).

За счет прибыли (23) банк получил право формировать особый запасной капитал (сверх обыкновенного резерва). При недостаточной прибыли часть его могла по постановлению общего собрания акционеров использоваться на увеличение дивиденда до 8% (ст. 9). Треть этого капитала должна была храниться в Государственном банке в правительственных или гарантированных правительством ценных бумагах. Остальные две трети оставались в распоряжении банка и могли использоваться в коммерческом обороте (ст. 10).

Появление в банковском законодательстве данного положения было связано с тем, что в соответствии с акционерными законодательствами всех западноевропейских стран дивиденд в то время выдавался из чистой прибыли. Французское законодательство требовало также и предварительного ежегодного отчисления 20% чистой прибыли в запасной капитал до достижения им 1/10 части основного капитала (24). Выдача дивиденда из чистой прибыли была одним из основополагающих принципов деятельности акционерных обществ в западноевропейских странах. Там в отличие от России (25) за выдачу дивиденда не из чистой прибыли несли ответственность директора (а в Пруссии и ревизоры) акционерных обществ. Российское акционерное законодательство требовало только, чтобы та часть чистой прибыли, которая отчислялась в запасной капитал, была положительно определяема или в самом уставе, или по приговору общего собрания акционеров. От общего собрания зависело и распределение дивиденда (26).

В Англии в это время дивиденд назначался директорами общества при согласии общего собрания акционеров. Предварительно директора имели право отчислить некоторую сумму в резервный фонд и поместить таковую в бумаги, выбранные по их усмотрению и с согласия общества.

В Пруссии дивиденд выплачивался после отчисления определенной части чистой прибыли в резервный капитал, если составление такового было обязательно по уставу товарищества. Кроме того, прусское акционерное законодательство, так же как и итальянское, запрещало выплату дивиденда в определенном размере, за исключением тех случаев, когда в течение определенного в уставе времени, необходимого для устройства самого предприятия, мог выдаваться дивиденд определенной величины (27).

Законом 1883 г. были изменены правила приема вкладов. На принимаемые вклады банки обязаны были выдавать только именные билеты, которые могли переходить из рук в руки только по полной именной передаточной надписи и с трансфертом в книгах банка (ст. 5).

Ряд изменений был внесен в систему управления акционерными коммерческими банками. С целью не допустить засилья правлений в банках этого вида было ограничено количество голосов, которое могло принадлежать одному акционеру. В общем собрании каждый из них мог иметь не более 1/10 голосов, принадлежавших всем наличным членам собрания (ст. 11).

В то время в соответствии с германским акционерным законодательством каждая акция давала право на один голос, если в уставе компании не фиксировались другие нормы.

В Англии каждому акционеру принадлежал один голос на каждую акцию до десяти, при количестве акций от десяти до ста - по одному голосу на каждые пять акций, а свыше ста акций - по одному голосу на каждые десять акций.

В соответствии с французским акционерным законодательством устав каждой компании должен был содержать следующие положения. Во-первых, какое количество акций давало право акционеру (в качестве собственника или в качестве доверенного) быть допущенным в общее собрание. Во-вторых, какое количество голосов мог иметь акционер в зависимости от количества принадлежавших ему акций при условии, что их могло быть не более десяти. При этом Франция была единственной страной, где закон предусматривал наказание за подложное предъявление акций в качестве владельца и передачу акций подставным лицам для такого подложного употребления (28).

Банковский закон 1883 г. запретил совместительство в других банках, в том числе государственных, как членам правления и членам совета, так и лицам, занимавшим административные должности (ст. 8). А членам правления банка, управляющему его делами и служащим (за исключением членов совета) было запрещено пользоваться в своем банке вексельным кредитом (ст. 7).

При соединенном собрании совета и правления банка предписано было создать учетный комитет. Его функции, аналогичные функциям учетного и ссудного комитета Государственного банка, заключались в определении размера вексельного кредита для клиентов банка, величины ссуд под товары, паи, облигации и процентные бумаги, а также одобрение предъявленных к учету векселей.

И наконец, в соответствии с одним из последних пунктов закона по постановлению общего собрания акционеров или по требованию не менее чем 1/3 голосующих, являющихся представителями не менее 1/5 части складочного капитала банка, в банке могла быть проведена правительственная ревизия (ст. 13).

В это время возможность проведения правительственной ревизии в акционерных обществах предусматривалась в бельгийском, французском и прусском законодательствах. Так, в Бельгии правительство имело право назначить от себя одного или двух комиссаров для рассмотрения книг и оборотов общества и для наблюдения за исполнением его устава. Во Франции правительству было предоставлено право назначать в каждую акционерную компанию для наблюдения за точным исполнением ее устава особого комиссара, с производством ему содержания от компании. Его обязанностью было ограждать не только интересы акционеров, но и посторонних лиц. При этом правительство не несло ответственности за вред или убыток, происшедший от беспечности или потворства со стороны комиссаров. В Пруссии правительство могло назначить комиссара на постоянной основе или для выполнения какого-то задания. Этот комиссар имел право собирать членов правления, созывать общее собрание и других представителей компании и присутствовать на всех совещаниях, проверять бухгалтерские книги, счета, акты и другие дела компании (29). В Англии комиссары в акционерные банки назначались в исключительных случаях общим собранием акционеров или коммерческим правлением по требованию 1/10 части акционеров. Они имели право проводить ревизию не только отчета и баланса, но и всех без исключения дел общества.

И. Левичева
(Окончание)

1 О начальном этапе формирования в России банковского законодательства можно прочитать в статье Особенности эволюции банковской системы Российской империи в 70-е годы XIX века (Вестник Банка России от 28.02.2001 г. 16).

2 Лященко П.И. История народного хозяйства СССР. Т. 2. М., 1956. С. 111.

3 Безобразов В. Народное хозяйство России. Ч. I. СПб., 1882. С. 277-279.

4 Струмилин С.Г. Очерки экономической истории России. М., 1960. С. 500.

5 Мигулин П.П. Русский государственный кредит (1769-1899): Опыт историко-критического обзора. Т. 1. Харьков, 1899. С. 475, 606.

6 Струмилин С.Г. Очерки экономической истории России. М., 1960. С. 496.

7 Министерство финансов. 1802-1902. Ч. 1. СПб., 1902. С. 634-635, 638-639.

8 В том числе и в Государственном банке.

9 Гиндин И.Ф. Государственный банк и экономическая политика царского правительства (1861-1892 годы). М., 1960. С. 53-54, 90.

10 Посчитано по: Гиндин И.Ф. Государственный банк и экономическая политика царского правительства (1861-1892 годы). М., 1960. С. 87.

11 Левин И.И. Акционерные коммерческие банки в России. Т. I. Пг., 1917. С. 244.

12 Там же.

13 Гиндин И.Ф. Русские коммерческие банки. М., 1948. С. 66.

14 См. Левичева И.Н. Особенности эволюции банковской системы Российской империи в 70-е годы XIX века (Вестник Банка России от 28.02.2001 г. 16).

15 Бунге Н.Х. О финансовом положении России / Публикация А.П. Погребинского // Исторический архив. 1960. 2. С. 134.

16 РГИА, ф. 563, оп. 2, д. 251, л. 9 об. 10.

17 РГИА, ф. 1152, оп. 10, 1883 г. д. 121, л. 13.

18 РГИА, ф. 1152, оп. 10, 1883 г., д. 99, л. 16.

19 РГИА, ф. 1152, оп. Х, 1883 г., д. 99, л. 16-16 об., 21 об.

20 Свод законов Российской империи. СПб., 1857. Т. Х. Ч. 1. Ст. 2188.

21 Далее ссылки на текст закона и цитаты из него даются по изданию: ПСЗ III. Т. 3. 1484.

22 РГИА, ф. 1287, оп. 1, д. 1676, л. 187 об.

23 Если чистая прибыль превышала 10% на действительно внесенный капитал.

24 РГИА, ф. 22, оп. 4, д. 125, л. 167 об.

25 Напомним, что формально в это время в России действовало акционерное законодательство 1836 г. Указ Николая I "О товариществах по участкам или компаниям на акциях".

26 Свод законов Российской империи. СПб., 1857, Т. Х. Ч. 1. Ст. 2169.

27 РГИА, ф. 1287, оп. 1, д. 1676, л. 194 об.

28 РГИА, ф. 1287, оп. 1, д. 1676, л. 166 об. 167.

29 РГИА, ф. 1287, оп. 1, д. 1676, л. 207.

Материал подготовлен Департаментом внешних и общественных связей Банка России